Finanzaufsichtsbehörden im Spannungsverhältnis von Einzelakt und Normsetzung : das Finanzaufsichtsrecht als Referenzgebiet normativen Verwaltungshandelns an den Beispielen von Kapitalpuffern und Produktbeschränkungen

Abstract

Im Finanzaufsichtsrecht lässt sich eine auffällige Häufung behördlicher Maßnahmen im Graubereich administrativer Normsetzung beobachten, wie Rundschreiben und sogenannte standardsetzende Allgemeinverfügungen der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin). Für einen Bedarf nach normativem Handeln der Finanzaufsichtsbehörden lassen sich Erklärungsansätze aus dem Gegenstand und den Zielen der Finanzaufsicht gewinnen, insbesondere aus den Charakteristika von Finanzsystemstabilitätsrisiken.

Die Arbeit untersucht vor dem Hintergrund des Gewaltenteilungsgrundsatzes und des Demokratieprinzips am Maßstab der Formenadäquanz Maßnahmen, die in die äußere Form der Allgemeinverfügung und des adressatenlosen Beschlusses gekleidet werden, materiell aber wie eine Rechtsverordnung oder Verordnung abstrakt-generell wirken.

Nach dem vorgeschlagenen Abgrenzungskonzept ist zwischen Regelungsadressat, Regelungsgegenstand und Regelungsanlass zu unterscheiden. Maßgebliche Bedeutung ist dabei der Frage beizumessen, ob eine behördliche Maßnahme einen in personeller, sachlich-gegenständlicher, räumlicher und zeitlicher Hinsicht bestimmten Regelungsanlass hat, etwa eine konkrete Gefahr.

Die zur Untersuchung ausgewählte Produktintervention und der antizyklische Kapitalpuffer lassen nicht ohne weiteres individuelle Adressaten oder die Regelung eines konkreten Einzelfalls erkennen, wenn sie Bedenken für den Anlegerschutz oder Risiken für die Finanzsystemstabilität zum Anlass nehmen. Sie stoßen mitunter auf demokratie- und rechtsstaatlich fundierte Grenzen, die sich der Kompetenzordnung und der Speicher- und Ordnungsfunktion typisierter Handlungsformen entnehmen lassen.

Vor diesem Hintergrund geben die untersuchten Maßnahmen Anlass zu Reformimpulsen für legitimationssteigernde Öffentlichkeitsbeteiligungen und Modifikationen des Rechtsschutzes.